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Aufsatzbesprechungen Der Führerschein im EU-Recht (Hailbronner/Thoms, NJW 2007, 1089-1093)
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Dienstag, 24. November 2009, 02:58
Der Führerschein im EU-Recht (Hailbronner/Thoms, NJW 2007, 1089-1093)
Der in der NJW (= Neue juristische Wochenschrift) 2007, Seite 1089 bis 1093 abgedruckte Aufsatz "Der Führerschein im EU-Recht"
von Prof. Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz und Rechtsanwalt Uwe Thoms, Frankfurt/Main
ist zwar schon etwas älter, da er die Rechtsprechung des EUGH in den Jahren 2008 und 2009 nicht berücksichtigen konnte, aber in Teilen immer noch aktuell: Bereits in der Einleitung werfen die Autoren die Frage auf, ob die dritte Führerscheinrichtlinie den Missbrauch von EU-Führerscheinen zur Umgehung der MPU stoppen könne.
Im Abschnitt I. Die EU-Führerscheinrichtlinie stellen die Autoren die Grundzüge der europäischen Führerscheinrichtlinien vor. In der zweiten Richtlinie sei das früher geltende Umtauschprinzip als Hindernis für die Freizügigkeit im Binnenmarkt beseitigt und durch das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung ersetzt worden:
Weiterhin werden die Mindeststandards bezüglich der Erteilung einer Fahrerlaubnis (hinsichtlich Alter, Bestehen von Fahrprüfungen, Eignung), die Einhaltung des Wohnsitzprinzip als Voraussetzung für eine Erteilung aufgeführt, und es wird darauf hingewiesen, dass nach Artikel 8 Absatz 4 der zweiten Richtlinie die Möglichkeit bestehe, vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung abzuweichen, wenn ein Entzug etc. früher im Aufnahmestaat verfügt worden sei. Unter denselben Voraussetzungen sei der Erteilungsstaat berechtigt, aber nicht verpflichtet, die Ausstellung eines neuen Führerscheins abzulehnen. Weiterhin werden § 28 Absatz 4 und 5 der FeV (im bis zum 18.01.09 geltenden Wortlaut) erläutert.
Die Autoren kommen jedoch zu dem Schluss:
Im Abschnitt II. Die Rechtsprechung des EuGH zur Anerkennung von EU-Führerscheinen werden sodann die beiden Entscheidungen "Kapper" und "Halbritter" erläutert:
Nachdem die wesentlichen Gedankengänge des Kapper-Urteils referiert wurden, ziehen die Autoren hinsichtlich des Wohnsitzprinzips das Fazit:
Im folgenden Abschnitt III. Die Rechtsprechung der deutschen Gerichte, der anscheinend von Herrn Rechtsanwalt Thoms bearbeitet wurde, wird sodann die deutsche Rechtsprechung in Folge der beiden EUGH-Entscheidungen aus den Jahren 2004 bis 2007 referiert: vorrangig die der Oberverwaltungsgerichte, aber auch die strafrechtlichen Entscheidungen im Falle eines Fahrerlaubniserwerbs während einer laufenden Sperrfrist werden angerissen.
Kommentiert wird diese Rechtsprechung von den Autoren im Abschnitt IV. Analyse der Rechtsprechung - Verkehrssicherheit contra Freizügigkeit
Die restriktive Auslegung zur Wahrung des Anerkennungsprinzips bewirke nun aber eine Einschränkung der mitgliedstaatlichen Befugnis auf solche staatlichen Maßnahmen, die die zeitliche Wirkung eines Entzugs oder einer Aufhebung der Fahrerlaubnis regeln. Erfasst sei zwar die gerichtliche Sperrfrist , aber nicht die behördliche Eignungsprüfung als Voraussetzung für eien Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach der FeV. Auch wenn sich der EuGH mit den polizeirechtlichen Aspekten einer Führerscheinentziehung nicht ausdrücklich befasst habe, lasse der Halbritter-Beschlus nur den Schluss zu, dass auch die mangelnde Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die auf Grund eines vorangegangenen Führerscheinentzugs zweifelhaft ist, jedenfalls dann nicht der Anerkennungspflicht entgegengesetzt werden darf, wenn sie nicht in einer (befristeten) Beschränkung, Entziehung oder Aufhebung der Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ihren Ausdruck gefunden hat. Wo dies aber auch nach den inländischen Vorschriften nicht der Fall sei, wo also ein entzogener Führerschein neu erteilt werden könnte, wird der Verweis darauf, dass dies nur nach den inländischen Vorschriften erfolgen dürfe, vom EuGH als Negation des Anerkennungsprinzips interpretiert. Nach seinem Verständnis liege es in der ausschließlichen Beurteilungskompetenz des ausstellenden Wohnsitzstaats, ob die Eignung zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nachgewiesen werde.
Dieses nach Ansicht der Autoren unbefriedigende Ergebnis sei möglicherweise darauf zurückzuführen, dass der EuGH die im deutschen Regelungssystem zu Grunde liegende Unterscheidung zwischen strafrechtlicher Ahndung von Verkehrsdelikten (§§ 44, 69, 69a StGB) und polizeirechtlichen Befugnissen nach der FeV zur Fernhaltung ungeeigneter Kraftfahrer vom Straßenverkehrdas deutsche Regelungssystem nicht richtig verstanden habe. Im Halbritter-Beschluss seien aber gerade in Bezug auf die Gesichtspunkte der Gefahrenabwehr Feststellungen über die ausschließliche Kompetenz des Wohnsitzstaats formuliert worden.
Im Abschnitt V. Mißbrauch gehen die Autoren auf die in der deutschen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nach dem Halbritter-Beschluss aufgekommene Mißbrauchsargumentation ein, die dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung im Falle von Führerscheintourismus entgegengehalten werde. Die Autoren kritisieren einerseits die zum Teil absichtliche unzureichende Überprüfung gemeinschaftsrechtlicher Voraussetzungen durch andere Mitgliedstaaten oder deren im Vergleich zu den deutschen Regelungen generell unzureichende Überprüfung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, andererseits die Ausnutzung dieser Situation durch in Deutschland erfolglose Führerscheinbewerber.
Das vom EUGH in mehreren Entscheidungen aufgestellte grundsätzliche Prinzip, die missbräuchliche oder betrügerische Berufung auf Gemeinschaftsrecht sei nicht gestattet, scheitere im Einzelfall oftmals daran, dass innerstaatliche Missbrauchsklauseln häufig für unzulässig erklärt würden, da sie nicht die volle Wirksamkeit und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten beeinträchtigen dürften. Eine allgemein anwendbare Missbrauchsdogmatik könne aus der Rechtsprechung des EuGH nicht abgeleitet werden.
Die Autoren vertreten die Meinung, das Ziel der Richtlinie und der Freizügigkeitsvorschriften würde verfehlt, wenn ohne tatsächliche Begründung eines ordentlichen Wohnsitzes ein ausländischer Führerschein ausgestellt oder wenn mittels unzureichender oder falscher Angaben über eine Führerscheinentziehung die Ausstellung eines Führerscheins erschwindelt würde. Der EUGH habe dieses Argument im Kapper-Urteil aber nicht gelten lassen, sondern statt dessen eher formelhaft auf die Möglichkeit eines gegenseitigen Informationsaustauschs nach Art. 12 III der Richtlinie 91/439/EWG und die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren verwiesen. Beide Möglichkeiten seien reichlich realitätsfern, um einer Umgehungspraxis effektiv und hinreichend rasch begegnen zu können.
Ein Missbrauch liegt nach Ansicht der Autoren jedenfalls dann vor, wenn objektiv erkennbar ein vorübergehender Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat zur Erlangung eines Führerscheins unter Umgehung der im Wohnsitzstaat geltenden Voraussetzungen ausgeübt wird.
Im vorletzten Abschnitt VI. Schlussfolgerungen: Die Dritte Führerscheinrichtlinie vom 20. 12. 2006 formulieren die Autoren drei Defizite bei der rechtlichen Bewältigung des Führerscheintourismus:
- die aus ihrer Sicht mangelnde Sensibilität des EuGH-Rechtsprechung für die Missbrauchsproblematik
- das Fehlen effektiver Kontrollmöglichkeiten bei gravierenden Gefährdungen der öffentlichen Ordnung
- das Fehlen eines gemeinschaftsrechtlichen Führerscheinregisters und das Fehlen von Sonderregeln zur Überprüfung der Eignung zur Führung von Kraftfahrzeugen im Anschluss an die Entziehung von Führerscheinen.
Die Autoren gehen sodann darauf ein, inwieweit die 3. Führerscheinrichtlinie diese Defizite behebt. Sie loben die Einführung von Mindeststandards für die Eignungsüberprüfung im Anhang III, bemerken aber, dass die Bestimmungen über die Einführung von Führerscheinnetzen und den Informationsaustausch wenig konkret und weitgehend unverbindlich bleiben.
Im letzten Abschnitt VII. Fazit prophezeien die Autoren, dass mit einem Ende des Führerscheintourismus vorerst nicht zu rechnen sei, weil auch die Neufassung der Richtlinie keine Missbrauchsklausel oder Einschränkung der Anerkennungspflicht enthalte. Helfen könnten ein gemeinschaftsweites Führerscheinregister und die Gewährleistung umfassender gegenseitiger Informationen bei der Neuerteilung von Fahrerlaubnissen. Die stark einzelfallbezogene deutsche Rechtsprechung sei ebenfalls nicht geeignet, Rechtssicherheit zu schaffen. Der Erwerb eines ausländischen Führerscheins zwecks Umgehung deutscher Vorschriften, wie zum Beispiel der Absolvierung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung (MPU), bleibe daher ein rechtliches Risiko.Die zurzeit noch mögliche Umgehung inländischer Anforderungen zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis müsse vom Gesetzgeber unterbunden werden. Die Anerkennungspflicht sollte daher in den Fällen eingeschränkt sein, in denen ein Inhaber eines in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Führerscheins, dessen Fahrerlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat entzogen worden ist, keine Bescheinigungen über Wohnsitznachweis sowie über die Berücksichtigung der Entziehungsgründe bei der Neuerteilung der Fahrerlaubnis und gegebenenfalls über eine erfolgreiche medizinisch-psychologische Untersuchung vorlegen könne.
Zu bemerken ist hier, dass der EUGH erst in den Urteilen vom 26.06.08 (die den Autoren ja noch nicht bekannt waren) die deutsche MPU als zusätzliches nationales Kriterium der Eignungsüberprüfung im Sinne von
Die Ausführungen in Abschnitt VI haben in der Rechtsprechung posive Resonanz gefunden:
Zu bemerken ist weiterhin, dass die Ausführungen von Hailbronner/Thoms sich primär auf den ersten Satz von Artikel 11 (4) der 3. Führerscheinrichtlinie beziehen, während der spätere Aufsatz von Hailbronner "Anerkennung der in anderen EU-Mitgliedstaaten erworbenen Fahrerlaubnisse" in NZV 2009 sich ausführlich mit dem nächsten (die Ausnahmen vom Anerkennungsprinzp regelnden) Satz dieses Absatzes beschäftigt, aber trotz der in gewisser Hinsicht komplementären Fragestellungen zum gleichen Ergebnis kommt.
von Prof. Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz und Rechtsanwalt Uwe Thoms, Frankfurt/Main
ist zwar schon etwas älter, da er die Rechtsprechung des EUGH in den Jahren 2008 und 2009 nicht berücksichtigen konnte, aber in Teilen immer noch aktuell: Bereits in der Einleitung werfen die Autoren die Frage auf, ob die dritte Führerscheinrichtlinie den Missbrauch von EU-Führerscheinen zur Umgehung der MPU stoppen könne.
Im Abschnitt I. Die EU-Führerscheinrichtlinie stellen die Autoren die Grundzüge der europäischen Führerscheinrichtlinien vor. In der zweiten Richtlinie sei das früher geltende Umtauschprinzip als Hindernis für die Freizügigkeit im Binnenmarkt beseitigt und durch das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung ersetzt worden:
Als Beitrag zur Verkehrssicherheit wird sodann die Möglichkeit der Aufnahmestaaten erwähnt, bei neuen Verkehrsverstößen ihre innerstaatlichen Vorschriften über Entzug, Aussetzung und Aufhebung der Fahrerlaubnis anwenden zu können, auch wenn diese aufgrund eines elementaren völkerrechtlichen Prinzips nur für das Territorium des Aufnahmestaates zur Wirkung kommen können.
Zitat
Ein einmal gültig erworbener Führerschein kann bei Wohnsitzverlegung in einen anderen Mitgliedstaat „mitgenommen“ werden.
Weiterhin werden die Mindeststandards bezüglich der Erteilung einer Fahrerlaubnis (hinsichtlich Alter, Bestehen von Fahrprüfungen, Eignung), die Einhaltung des Wohnsitzprinzip als Voraussetzung für eine Erteilung aufgeführt, und es wird darauf hingewiesen, dass nach Artikel 8 Absatz 4 der zweiten Richtlinie die Möglichkeit bestehe, vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung abzuweichen, wenn ein Entzug etc. früher im Aufnahmestaat verfügt worden sei. Unter denselben Voraussetzungen sei der Erteilungsstaat berechtigt, aber nicht verpflichtet, die Ausstellung eines neuen Führerscheins abzulehnen. Weiterhin werden § 28 Absatz 4 und 5 der FeV (im bis zum 18.01.09 geltenden Wortlaut) erläutert.
Die Autoren kommen jedoch zu dem Schluss:
Der EuGH habe in zwei Entscheidungen (Kapper und Halbritter) wesentliche Bestimmungen der FeV für unanwendbar erklärt. Als Stolperstein der deutschen Gesetzgebung erweise sich dabei die im deutschen Recht vorgegebene Unterscheidung zwischen der strafrechtlichen Maßnahme der Entziehung einer Fahrerlaubnis und der Festsetzung einer Sperrfrist für die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis und der nach polizeirechtlichen Grundsätzen vorzunehmenden Prüfung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen als Voraussetzung der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis.
Funktioniert hat das System lediglich bezüglich der Liberalisierung der Anerkennung ausländischer EU-Führerscheine. Als unzureichend erwiesen sich jedoch die Instrumente der Richtlinie zur Verhinderung des Unterlaufens nationaler Bestimmungen über den Entzug von Fahrerlaubnissen und die Voraussetzungen der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis. Insbesondere die Unklarheiten der Richtlinie bei der Regelung des Verhältnisses zwischen dem Anerkennungsgrundsatz und den Befugnissen der Mitgliedstaaten zur Durchsetzung ihrer straf- und polizeirechtlichen Befugnisse zum Ausschluss ungeeigneter Personen vom Führen von Kraftfahrzeugen erwiesen sich als Schwachstelle der Richtlinie.
Im Abschnitt II. Die Rechtsprechung des EuGH zur Anerkennung von EU-Führerscheinen werden sodann die beiden Entscheidungen "Kapper" und "Halbritter" erläutert:
Nachdem die wesentlichen Gedankengänge des Kapper-Urteils referiert wurden, ziehen die Autoren hinsichtlich des Wohnsitzprinzips das Fazit:
Aus dem zweiten Leitsatz des Kapper-Urteils, der eine pauschale Nichtanerkennung von Führerscheinen verbiete, die nach Ablauf der Sperrfrist im EU-Ausland erworben wurde, ließ sich nach Ansicht der Autoren aber kein eindeutiges Fazit ziehen, da die Befugnisse nach Artikel 8 der 2. Richtlinie damit noch nicht abschließend geklärt seien. Anschließend stellen die Autoren den Beschluss des EUGH in dem Verfahren "Halbritter" vor. Nach Referieren des Tatbestandes zitieren sie insbesondere die Passagen aus der EUGH-Entscheidung, wonach auch bei einer Umschreibung in eine deutsche Fahrerlaubnis auch dann keine erneute Überprüfung der Fahreignung des Antragstellers verlangt werden dürfe, wenn die nationalen Rechtsvorschriften auf Grund von Umständen, die zum Entzug einer zuvor erworbenen Fahrerlaubnis geführt hätten, eine solche Prüfung vorschreibe, sofern diese Umstände vor der Ausstellung des neuen Führerscheins bestanden hätten.
Die Wohnsitzvoraussetzung und entsprechend der Logik des EuGH wohl auch alle weiteren in der Richtlinie niedergelegten Voraussetzungen für die Ausstellung eines EU-Führerscheins sind von anderen Mitgliedstaaten ohne Überprüfungsmöglichkeit anzuerkennen. Es gilt der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens auf die Richtigkeit der Entscheidung. Vom EuGH nicht angesprochen wird die Frage, wo die Grenzen dieses Grundsatzes im Hinblick auf die missbräuchliche Rechtsausübung liegen (dazu unten V).
Im folgenden Abschnitt III. Die Rechtsprechung der deutschen Gerichte, der anscheinend von Herrn Rechtsanwalt Thoms bearbeitet wurde, wird sodann die deutsche Rechtsprechung in Folge der beiden EUGH-Entscheidungen aus den Jahren 2004 bis 2007 referiert: vorrangig die der Oberverwaltungsgerichte, aber auch die strafrechtlichen Entscheidungen im Falle eines Fahrerlaubniserwerbs während einer laufenden Sperrfrist werden angerissen.
Kommentiert wird diese Rechtsprechung von den Autoren im Abschnitt IV. Analyse der Rechtsprechung - Verkehrssicherheit contra Freizügigkeit
Ob sich die Erwägungen zur Verkehrssicherheit gegenüber dem Prinzip der Anerkennung ausländischer EU-Fahrerlaubnisse durchsetzen werden, ist angesichts der Argumentation des EuGH fraglich. Der EuGH wendet auf die Anerkennung von Führerscheinen ähnliche Grundsätze an wie auf die Anerkennung beruflicher Qualifikationen oder sonstiger behördlicher Erlaubnisse, deren Erteilungsvoraussetzungen durch Mindeststandards gemeinschaftsrechtlich geregelt sind. Gesicherter Bestandteil dieser Argumentation ist, dass der Aufnahmemitgliedstaat keine Kompetenz hat, die Entscheidung desjenigen Mitgliedstaats, der die behördliche Erlaubnis erteilt hat, in Frage zu stellen. Dass sich das Anerkennungsprinzip nicht auf das Wohnsitzerfordernis beschränkt, hat der EuGH im Halbritter-Beschluss auch für die Beurteilung der Fahreignung dargelegt und zugleich auf den Fall der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach ihrem Entzug angewendet. Dabei handelt es sich nach Auffassung des EuGH um ein letztlich aus der gemeinschaftsrechtlichen Freizügigkeit selbst abgeleitetes Prinzip, dessen Grenzen daher eng auszulegen sind.
Die restriktive Auslegung zur Wahrung des Anerkennungsprinzips bewirke nun aber eine Einschränkung der mitgliedstaatlichen Befugnis auf solche staatlichen Maßnahmen, die die zeitliche Wirkung eines Entzugs oder einer Aufhebung der Fahrerlaubnis regeln. Erfasst sei zwar die gerichtliche Sperrfrist , aber nicht die behördliche Eignungsprüfung als Voraussetzung für eien Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nach der FeV. Auch wenn sich der EuGH mit den polizeirechtlichen Aspekten einer Führerscheinentziehung nicht ausdrücklich befasst habe, lasse der Halbritter-Beschlus nur den Schluss zu, dass auch die mangelnde Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die auf Grund eines vorangegangenen Führerscheinentzugs zweifelhaft ist, jedenfalls dann nicht der Anerkennungspflicht entgegengesetzt werden darf, wenn sie nicht in einer (befristeten) Beschränkung, Entziehung oder Aufhebung der Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ihren Ausdruck gefunden hat. Wo dies aber auch nach den inländischen Vorschriften nicht der Fall sei, wo also ein entzogener Führerschein neu erteilt werden könnte, wird der Verweis darauf, dass dies nur nach den inländischen Vorschriften erfolgen dürfe, vom EuGH als Negation des Anerkennungsprinzips interpretiert. Nach seinem Verständnis liege es in der ausschließlichen Beurteilungskompetenz des ausstellenden Wohnsitzstaats, ob die Eignung zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis nachgewiesen werde.
Dieses nach Ansicht der Autoren unbefriedigende Ergebnis sei möglicherweise darauf zurückzuführen, dass der EuGH die im deutschen Regelungssystem zu Grunde liegende Unterscheidung zwischen strafrechtlicher Ahndung von Verkehrsdelikten (§§ 44, 69, 69a StGB) und polizeirechtlichen Befugnissen nach der FeV zur Fernhaltung ungeeigneter Kraftfahrer vom Straßenverkehrdas deutsche Regelungssystem nicht richtig verstanden habe. Im Halbritter-Beschluss seien aber gerade in Bezug auf die Gesichtspunkte der Gefahrenabwehr Feststellungen über die ausschließliche Kompetenz des Wohnsitzstaats formuliert worden.
Nichts spricht dafür, dass der EuGH bereit wäre, für die Überprüfung der Verkehrseignung eine Ausnahme zu machen und insoweit einen Vorbehalt des grundsätzlich zur Anerkennung verpflichteten Staates zu akzeptieren.
Im Abschnitt V. Mißbrauch gehen die Autoren auf die in der deutschen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nach dem Halbritter-Beschluss aufgekommene Mißbrauchsargumentation ein, die dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung im Falle von Führerscheintourismus entgegengehalten werde. Die Autoren kritisieren einerseits die zum Teil absichtliche unzureichende Überprüfung gemeinschaftsrechtlicher Voraussetzungen durch andere Mitgliedstaaten oder deren im Vergleich zu den deutschen Regelungen generell unzureichende Überprüfung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, andererseits die Ausnutzung dieser Situation durch in Deutschland erfolglose Führerscheinbewerber.
Das vom EUGH in mehreren Entscheidungen aufgestellte grundsätzliche Prinzip, die missbräuchliche oder betrügerische Berufung auf Gemeinschaftsrecht sei nicht gestattet, scheitere im Einzelfall oftmals daran, dass innerstaatliche Missbrauchsklauseln häufig für unzulässig erklärt würden, da sie nicht die volle Wirksamkeit und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten beeinträchtigen dürften. Eine allgemein anwendbare Missbrauchsdogmatik könne aus der Rechtsprechung des EuGH nicht abgeleitet werden.
Die Autoren vertreten die Meinung, das Ziel der Richtlinie und der Freizügigkeitsvorschriften würde verfehlt, wenn ohne tatsächliche Begründung eines ordentlichen Wohnsitzes ein ausländischer Führerschein ausgestellt oder wenn mittels unzureichender oder falscher Angaben über eine Führerscheinentziehung die Ausstellung eines Führerscheins erschwindelt würde. Der EUGH habe dieses Argument im Kapper-Urteil aber nicht gelten lassen, sondern statt dessen eher formelhaft auf die Möglichkeit eines gegenseitigen Informationsaustauschs nach Art. 12 III der Richtlinie 91/439/EWG und die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren verwiesen. Beide Möglichkeiten seien reichlich realitätsfern, um einer Umgehungspraxis effektiv und hinreichend rasch begegnen zu können.
Ein Missbrauch liegt nach Ansicht der Autoren jedenfalls dann vor, wenn objektiv erkennbar ein vorübergehender Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat zur Erlangung eines Führerscheins unter Umgehung der im Wohnsitzstaat geltenden Voraussetzungen ausgeübt wird.
Im vorletzten Abschnitt VI. Schlussfolgerungen: Die Dritte Führerscheinrichtlinie vom 20. 12. 2006 formulieren die Autoren drei Defizite bei der rechtlichen Bewältigung des Führerscheintourismus:
- die aus ihrer Sicht mangelnde Sensibilität des EuGH-Rechtsprechung für die Missbrauchsproblematik
- das Fehlen effektiver Kontrollmöglichkeiten bei gravierenden Gefährdungen der öffentlichen Ordnung
- das Fehlen eines gemeinschaftsrechtlichen Führerscheinregisters und das Fehlen von Sonderregeln zur Überprüfung der Eignung zur Führung von Kraftfahrzeugen im Anschluss an die Entziehung von Führerscheinen.
Die Autoren gehen sodann darauf ein, inwieweit die 3. Führerscheinrichtlinie diese Defizite behebt. Sie loben die Einführung von Mindeststandards für die Eignungsüberprüfung im Anhang III, bemerken aber, dass die Bestimmungen über die Einführung von Führerscheinnetzen und den Informationsaustausch wenig konkret und weitgehend unverbindlich bleiben.
Bei einem Vergleich mit Art. 8 IV der zweiten Richtlinie zeige sich aber, dass die neue Formulierung keine wesentliche Veränderung gegenüber dem früheren Rechtszustand bewirke. Auch Art. 8 IV hatte bereits - wenn auch nur fakultativ - eine Befugnis der Mitgliedstaaten vorgesehen, es abzulehnen, einem Bewerber, auf den eine „solche Maßnahme“ (Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis) nach Art. 8 II angewendet wurde, einen neuen Führerschein auszustellen. Die neue Bestimmung unterscheide sich lediglich dadurch, dass nunmehr ausdrücklich die Art der Maßnahmen im Nachfolger von Artikel 8 IV aufgeführt werde und darüber hinaus die „Kann-Bestimmung“ in eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten umformuliert wurde. Artikel 8 der 2. Richtline habe den EuGH aber nicht daran gehindert, mittels einer restriktiven, am Maßstab der Freizügigkeit orientierten Auslegung als „Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung“ nur solche mitgliedstaatlichen Maßnahmen zu verstehen, die einen fortwirkenden Ausschluss der Erlaubnis zur Führung von Kraftfahrzeugen beinhalten. Damit würden wiederum nur solche Maßnahmen, wie zum Beispiel Fahrverbote oder zeitlich bestimmte Erteilungssperren erfasst, nicht aber die Entziehung einer Fahrerlaubnis mit anschließender Möglichkeit einer Neuerteilung nach Ablauf der Sperrfrist, sofern die Fahreignung mit einer medizinisch-psychologischen Untersuchung nachgewiesen ist.
Art. 11 der Richtlinie enthält eine Reihe von Bestimmungen über den Umtausch, den Entzug, die Ersetzung und die Anerkennung der Führerscheine. Diese Bestimmungen sind auf der Grundlage der unverändert geltenden prinzipiell uneingeschränkten Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine (nunmehr Art. 2 I) auszulegen. An der Reichweite der Anerkennungspflicht eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins hat die Neufassung der Richtlinie nichts Wesentliches geändert. Modifiziert sind lediglich einige Vorschriften über die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, bei der Erteilung von Führerscheinen beschränkende Maßnahmen früherer Wohnsitzmitgliedstaaten zu berücksichtigen. Art. 11 IV der Richtlinie 2006/126/EG scheint auf den ersten Blick die Umgehungsproblematik dadurch zu entschärfen, dass eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten eingeführt wird, „einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde, keinen Führerschein auszustellen“.
Der frühere Wohnsitzstaat dürfe mangels Zuständigkeit keinen Führerschein ausstellen; der neue Wohnsitzstaat wäre nach Art. 11 IV der dritten Richtlinie gehindert, einen Führerschein auszustellen. ]Schließlich spreche auch Art. 11 IV 3 der 3. Richtlinie, wonach ein Mitgliedstaat es ferner ablehnen kann, „einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat aufgehoben wurde, einen Führerschein auszustellen, für ein restriktives Verständnis des Begriffs „Entziehung“ des Führerscheins im Sinne der EuGH-Rechtsprechung.
Für ein derartiges restriktives Verständnis spricht auch, dass ein globaler Ausschluss der Neuerteilung einer Fahrerlaubnis im Anschluss an die Entziehung durch einen früheren Wohnsitzmitgliedstaat wohl kaum mit der in Art. 18 und 43 EG garantierten Freizügigkeit der Unionsbürger und der Niederlassungsfreiheit in Einklang zu bringen wäre. Eine einmal erfolgte Führerscheinentziehung würde danach auch nach einem Wechsel des Wohnsitzmitgliedstaates zu einem globalen Ausschluss der Möglichkeit führen, jemals wieder eine Fahrerlaubnis zu erlangen.
Im letzten Abschnitt VII. Fazit prophezeien die Autoren, dass mit einem Ende des Führerscheintourismus vorerst nicht zu rechnen sei, weil auch die Neufassung der Richtlinie keine Missbrauchsklausel oder Einschränkung der Anerkennungspflicht enthalte. Helfen könnten ein gemeinschaftsweites Führerscheinregister und die Gewährleistung umfassender gegenseitiger Informationen bei der Neuerteilung von Fahrerlaubnissen. Die stark einzelfallbezogene deutsche Rechtsprechung sei ebenfalls nicht geeignet, Rechtssicherheit zu schaffen. Der Erwerb eines ausländischen Führerscheins zwecks Umgehung deutscher Vorschriften, wie zum Beispiel der Absolvierung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung (MPU), bleibe daher ein rechtliches Risiko.Die zurzeit noch mögliche Umgehung inländischer Anforderungen zur Neuerteilung einer Fahrerlaubnis müsse vom Gesetzgeber unterbunden werden. Die Anerkennungspflicht sollte daher in den Fällen eingeschränkt sein, in denen ein Inhaber eines in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Führerscheins, dessen Fahrerlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat entzogen worden ist, keine Bescheinigungen über Wohnsitznachweis sowie über die Berücksichtigung der Entziehungsgründe bei der Neuerteilung der Fahrerlaubnis und gegebenenfalls über eine erfolgreiche medizinisch-psychologische Untersuchung vorlegen könne.
Zu bemerken ist hier, dass der EUGH erst in den Urteilen vom 26.06.08 (die den Autoren ja noch nicht bekannt waren) die deutsche MPU als zusätzliches nationales Kriterium der Eignungsüberprüfung im Sinne von
eingeordnet hat. Da sich diese Bestimmung wortwörtlich in der 3. Führerscheinrichtlinie an derselben Stelle wiederfindet, ist nicht damit zu rechnen, dass die letzen Forderungen der Autoren sich kompatibel mit dem EU-Recht werden durchsetzen lassen.
5. Bei der Erteilung oder bei jeder Erneuerung einer Fahrerlaubnis können die Mitgliedstaaten strengere als die in diesem Anhang genannten Auflagen vorschreiben.
Die Ausführungen in Abschnitt VI haben in der Rechtsprechung posive Resonanz gefunden:
Ebenso gehen die Meinungen auseinander, ob die Neufassung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum eng auszulegenden Ausnahmecharakter des Art. 8 Abs. 4 RL 91/439/EWG die Grundlage entzieht und den Mitgliedstaaten demzufolge hinsichtlich der Möglichkeit, ausländischen Fahrerlaubnissen die Anerkennung zu versagen, weitergehende Befugnisse einräumt (Geiger, Neues Ungemach durch die 3. Führerscheinrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften?, a.a.O., S. 128) oder ob die bisherige Auslegung der in Bezug genommenen Tatbestandsmerkmale der Einschränkung, Aussetzung oder Entziehung durch den Europäischen Gerichtshof fortgilt. Letzteres hieße, dass die Vorschrift nach wie vor nur Maßnahmen wie Fahrverbote oder zeitlich bestimmte Erteilungssperren, nicht aber die Entziehung der Fahrerlaubnis mit anschließender Möglichkeit einer Neuerteilung nach Ablauf der Sperrfrist und nach Erfüllung etwaiger weiterer Anforderungen (z. B. Vorlage eines positiven Eignungsgutachtens) erfasst. (Hailbronner/Thoms, a.a.O., S. 1093 f. mit weiterer Argumentation) Bei der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung sprechen aus Sicht des Senats die besseren Argumente für die letztgenannte Auffassung, nach welcher die Änderung die tatbestandlichen Voraussetzungen unberührt lässt und nur die Rechtsfolgenseite betrifft. Demzufolge scheidet Art. 11 Abs. 4 Unterabsatz 2 RL 2006/126/EG vorliegend aus materiell-rechtlichen Gründen als Rechtsgrundlage des verfahrensgegenständlichen Bescheids aus.
Hieran hat sich auch durch die Dritte Führerscheinrichtlinie vom 20. 12. 2006 nichts Entscheidendes geändert. Zum einen gelten die für die Anerkennungsproblematik wesentlichen Bestimmungen des Art. 11 Nrn. 1, 3, 4, 5 u. 6 sowie des Art. 12 erst ab 19. 1. 2009. Zum anderen war die nun in Art. 11 Nr. 4 vorgesehene Befugnis eines Mitgliedstaates, einem Bewerber unter bestimmten Voraussetzungen keine Fahrerlaubnis zu erteilten, bereits in Art. 8 Nr. 4 der Vorgängerrichtlinie vorgesehen gewesen, was den EuGH aber nicht daran gehindert hatte, § 28 Nrn. 3 u. 4 FeV äußerst restriktiv auszulegen. Eine Änderung dieser Rechtsprechung ist unter den gegebenen Umständen in Zukunft nicht zu erwarten. Eine Missbrauchsklausel enthält auch die Dritte Führerscheinrichtlinie nicht (vgl. zum Ganzen Hailbronner/Thoms, NJW 2007, 1089).
Zu bemerken ist weiterhin, dass die Ausführungen von Hailbronner/Thoms sich primär auf den ersten Satz von Artikel 11 (4) der 3. Führerscheinrichtlinie beziehen, während der spätere Aufsatz von Hailbronner "Anerkennung der in anderen EU-Mitgliedstaaten erworbenen Fahrerlaubnisse" in NZV 2009 sich ausführlich mit dem nächsten (die Ausnahmen vom Anerkennungsprinzp regelnden) Satz dieses Absatzes beschäftigt, aber trotz der in gewisser Hinsicht komplementären Fragestellungen zum gleichen Ergebnis kommt.
