Eu-Fuehrerschein-Forum

In der NZV (=Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht), 2009, Heft 10, Seite 479-483 findet man einen Aufsatz mit dem Titel

§ 28 IV Nr. 2 FeV - (wieder) ein Verstoß gegen die EG-Führerscheinrichtlinie?

von Rechtsanwalt Dr. Michael Pießkalla, LL.M.Eur., München.

Der Autor beginnt seinen Aufsatz mit der Feststellung, dass deutschen Politikern, Fahrerlaubnisbehörden und Teilen der Rechtsprechung die in der EG-Führerscheinrichtlinie vorgesehene Anerkennung von EU-Fahrerlaubnissen oftmals ein Dorn im Auge sei, weil sich ein Führerscheintourismus in Nachbarländer mit dem Ziel der MPU-Umgehung entwickelt habe. Man traue der Erteilungspraxis in diesen Staaten nicht über den Weg und versuche dieser Praxis einen Riegel vorzuschieben, indem man mittels diverser Lösungsansätze entsprechend erworbenen Fahrerlaubnissen die Anerkennung verweigere. Der EUGH habe dieser Nichtanerkennungspraxis aber oftmals einen Riegel vorgeschoben.

Das Problem wird im Abschnitt I formuliert: Es geht um die Frage, ob der zum 19.01.09 reformierte

Zitat von »§ 28 FeV«

(4) Die Berechtigung nach Absatz 1 gilt nicht für Inhaber einer EU- oder EWR- Fahrerlaubnis,

2. die ausweislich des Führerscheins oder vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der Erteilung ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland hatten, es sei denn, dass sie als Studierende oder Schüler im Sinne des § 7 Abs. 2 die Fahrerlaubnis während eines mindestens sechsmonatigen Aufenthalts erworben haben,

auch in denjenigen Fällen anwendbar ist, in denen dem Fahrerlaubniserwerb im EU-Ausland kein Entzug in Deutschland vorausgegangen ist:

Zitat von »Pießkalla«

Bei der Lektüre des neu eingeführten § 28 IV Nr. 2 FeV fällt jedoch auf, dass der Verordnungsgeber sich nicht damit begnügt hat, der Fahrerlaubnis potenziell gefährlicher Kfz-Führer und MPU-Kandidaten die Geltung zu versagen. Die Norm setzt eine vorangegangene Entziehung wegen Verkehrsverstößen, Alkoholabhängigkeit oder Drogenmissbrauch im Inland nicht voraus. Vielmehr wird die Anerkennung allein wegen Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis, ohne Einzelfallprüfung, abgelehnt

Im II. Abschnitt "Standpunkt des EUGH" referiert der Autor kurz die EUGH-Entscheidungen zur Anerkennungsproblematik und stellt am Ende fest, dass der EUGH sich ausschließlich mit Fällen befasst hat, bei denen eine Maßnahme der Entziehung, Beschränkung oder Aussetzung im Aufnahmestaat dem Führerscheinerwerb im Ausstellerstaat vorausgegangen war.

Im III. Abschnitt mit dem Titel § 28 IV Nr. 2 FeV n.F. bemerkt Pießkalla, dass sich die in der FeV neu formulierte Bestimmung vom Wortlaut her sehr eng an die EUGH-Urteile in Sachen Wiedemann und Funk anlehne. Behörden und Rechtsprechung würden mehrheitlich die Meinung vertreten (In der Fußnote wird auf OVG Koblenz 10 B 11145/08 Beschluss vom 23.01.09 verwiesen), dass diese neue Bestimmung die Anerkennung von Fahrerlaubnissen generell ausschließe, bei denen sich eine Verletzung des Wohnsitzprinzips aus einem der beiden genannten Kriterien ergebe.

Zitat

Die Folgen sind gravierend: Auch wenn ein Betroffener seine ausländische Fahrerlaubnis ohne vorherige Entziehung oder Beschränkung erworben und in der Folge ohne jede Beanstandung genutzt hat, müsste er aufgrund der Neufassung des § 28 FeV mit einer Strafverfolgung wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis (§ 21 StVG) rechnen. Darüber hinaus könnte ein Unfallbeteiligter mit Regressansprüchen seines Kfz-Haftpflichtversicherers konfrontiert oder - bei Kaskoverträgen - der Versicherungsschutz in Frage gestellt sein. Im Hinblick darauf, dass vielen Betroffenen die jüngste Reform nicht bekannt sein wird, birgt die Vorschrift enorme Sprengkraft.

Im IV. Abschnitt "Kritikpunkte" erörtet der Autor im Einzelnen die Argumente gegen die uneingeschränkte Anwendbarkeit von § 28 (4) Nr. 2 FeV.
1. Erstens verstoße diese Auslegung gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung: eine Ausnahme sei nur aufgrund der Nichtanerkennungsregeln in Artikel 11 Absatz 4 der 3. Führerscheinrichtlinie möglich. Die Richtlinie lege zwar Wert auf die Einhaltung des Wohnsitzprinzips, die Rechtsprechung des EUGH überlasse es aber alleine dem Ausstellerstaat die Einhaltung dieses Prinzips zu überprüfen. Pießkalla verweist auf den Prozesskostenhilfebeschluss des VGH München 11 C 09.296 vom 26.02.09, der in eine ähnliche Richtung geht (allerdings noch auf die entsprechenden Bestimmungen der 2. Führerscheinrichtlinie Bezug nimmt). In diesem Beschluss des VGH München wird ja explizit hervorgehoben, dass der EUGH als weitere Voraussetzung in die Entscheidungsformel des Urteils Wiedemann/Funk aufgenommen hat, dass auf den Inhaber "im Hoheitsgebiet des ersten Mitgliedstaats eine Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewendet worden ist" und dass der EUGH diese Voraussetzung in den Randziffern 65 bis 67 erörtert hat.

Ergänzend zu Pießkalla sei bemerkt, dass parallel zur Veröffentlichung dieses Aufsatzes das VG Bayreuth B 1 K 09.492 mit Urteil vom 22.09.09 einer Klage in einem Hauptsacheverfahren stattgegeben hat.

2. Im zweiten Punkt kommt Pießkalla zu dem Schluss, dass eine zu weite Anwendung des § 28 (4) Nr. 2 FeV eine mittelbare Beschränkung der Grundfreiheiten darstelle, weil bei Führerscheininhabern, die keinen Entzugseintrag im Verkehrszentralregister haben, eine Nichtanerkennung bei einem Verstoß gegen das Wohnsitzprinzip unter Sicherheitsgesichtspunkten
a) nicht geeignet bzw. erforderlich und b) auch gar nicht verhältnismäßig sei.

3. Der Autor kritisiert die Regelung weiterhin unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes und konstatiert, dass die Neuregelung viele Fälle betreffe, die ihren Führerschein bisher ohne behördliche Beanstandungen nutzen konnten. Zwar trete der Vertrauensschutz im Fahrerlaubnisrecht zu Gunsten der Sicherheit zurück, das gelte aber nur, wenn konkrete Umstände auf eine abstrakte Gefährlichkeit hinweisen, was bei FE-Inhabern nicht der Fall sei, die bisher unauffällig geblieben sind.

Zitat

Selbst wenn man in dem offenbar bestehenden Misstrauen Deutschlands gegenüber der Erteilungspraxis anderer Mitgliedstaaten letztlich berechtigte sicherheitsrechtliche Bedenken erkennen würde, wäre der Schutz des Straßenverkehrs ausreichend dadurch gewährleistet, dass nach Bekanntwerden von konkreten Zweifeln die in Art. 11 II FsRL genannten Maßnahmen der Entziehung, Beschränkung oder Aussetzung ergriffen werden können.

Diese Überlegung korrespondiert übrigens zur Rechtsprechung des OVG Münster aus der Jahreswende 2008/2009 (die der Autor gar nicht zitiert), wonach in den Nichtanerkennungsfällen der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jeweils ein Entzugsverfahren (in der Regel mit MPU-Gelegenheit) erfordere.

In 4. kommt der Autor zu dem Zwischenergebnis, dass § 28 (4) Nr. 2 FeV mit höherrangigem Europarecht nicht vereinbar sei in Fällen, in denen dem Fahrerlaubniserwerb keine Entzugsenscheidung im Aufnahmestaat zu Grunde liegt.

Im Abschnitt V "Lösungsmöglichkeiten" erörtert der Autor mehrere juristische Denkansätze, wie das Europarecht bei dem in IV.4. formulierten Zwischenergebnis zur innerstaatliche Geltung gebracht werden kann. Pießkalla zitiert die Verpflichtung allerTräger öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten nach Artikel 10 des EU-Vertrages, das Gemeinschaftsrecht bestmöglich umzusetzen.

1. Es sei möglich, den entsprechenden Punkt der FeV richtlinienkonform auszulegen: Bisher bildete zwar der Wortlaut einer Vorschrift aufgrund der Bindung von Rechtsprechung und Verwaltung an Gestz und Recht die Grenzen der Auslegung, jedoch scheine die jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen (hiermit ist das Urteil des BGH VIII ZR 200/05 vom 26.11.08 gemeint) jedoch eine Tür zum Gebot der „richtlinienkonformen Fortentwicklung“ nationalen Rechts aufgestoßen zu haben. Die fehlerhafte Umsetzung des EU-Rechts hat nach Pießkalla zu einer "planwidrigen Regelungslücke" geführt, die eine einschränkende Auslegung nach sich ziehen müsse. Ergänzend zu Pießkalla sei bemerkt, dass auch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zu § 28 (4) Nr. 3 FeV im Rahmen der 2. EU-Führerscheinrichtlinie eine einschränkende Auslegung vorgenommen hat: diese Vorschrift wurde nur in solchen Fällen angewandt, in denen die Sperrfrist beim Führerscheinerwerb noch nicht abgelaufen war.

2. Der zweite Lösungsansatz besteht nach Pießkalla darin, dass man die Anerkennungsverpflichtung nach den EU-Richtlinien in den diskutierten Zweifelsfällen als unmittelbar geltendes Recht ansieht.
Zwar entfalte eine Richtlinie nur in Ausnahmefällen unmittelbare Wirkung. Das setze nach der Rechtsprechung des EUGH erstens voraus, dass es sich um eine bstimmte und unbedingte Festlegung in der Richtlinie und nicht nur um eine Rahmenvorschrift handele. Zweitens müsse die Frist für eine Umsetzung in nationales Recht abgelaufen sein, es müsse sich drittens um eine Bestimmung handeln, die nur den Bürger begünstige, und sie dürfe viertens nur das Verhältnis von Bürgern zum Staat betreffen, nicht privatrechtliche Verhältnisse zwischen Bürgern. Alle diese Voraussetzungen sieht Pießkalla bei der gegenseitigen Anerkennungsverpflichtung von Führerscheinenen als erfüllt an, so dass der § 28 (4) Nr. 2 FeV seiner Meinung nach vom unmittelbar geltendem übergeordneten Europarecht in seiner Anwendung eingeschränkt werde.

3. Abschließend weist Pießkalla auf die nach wie vor bestehende Verpflichtung hin, die FeV an die Führerscheinrichtlinie anzupassen und das Europarecht damit umzusetzen.

Im VI. Abschnitt "Zusammenfassung und Ausblick werden die vorherigen Ergebnisse noch einmal skizziert und vorsichtig politisch gewertet, und es wird auf mögliche Vertragsverletzungsverfahren und Schadensersatzansprüche wegen der fehlerhaften Umsetzung hingewiesen.

Zitat

2. § 28 IV Nr. 2 FeV muss um das Tatbestandsmerkmal einer vorangegangenen Negativmaßnahme (Aussetzung, Beschränkung oder Entziehung der Fahrerlaubnis) erweitert werden.

Eine zu weitgehende Anwendung des § 28 (4) Nr. 2. FeV lehnt der Autor auch mit der folgenden abschließenden Begründung ab:

Zitat

6. Zweifelt ein Aufnahmestaat die Erteilungspraxis eines anderen Mitgliedstaates an, hat dieser die Möglichkeit, die Rechtslage über ein Vertragsverletzungsverfahren klären zu lassen. Eine über die Ausnahmen des Art. 11 FsRL hinausgehende Korrektur der Erteilungspraxis eines anderen Staates im Wege einer Art von „Selbstjustiz“ zu Lasten der betroffenen Fahrerlaubnisinhaber ist mit EG-Recht unvereinbar und rechtswidrig.