Eu-Fuehrerschein-Forum

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Anerkennung der in anderen EU-Mitgliedstaaten erworbenen Fahrerlaubnisse *
Prof. Dr.Dr. h.c. Kay Hailbronner, Konstanz

I. Der gemeinschaftsrechtliche Anerkennungsgrundsatz
II. Ausnahmen vom Anerkennungsgrundsatz
III. Die Neuregelung der Anerkennung in der Führerscheinrichtlinie und die Neufassung der FeV
IV. Schlussfolgerungen und Zusammenfassung

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I. Der gemeinschaftsrechtliche Anerkennungsgrundsatz

1. „ Führerscheintourismus“ und Anerkennung ausländischer Führerscheine

Mit der dritten Führerscheinrichtlinie 2006/126 v. 20. 12. 2006 hat der Gemeinschaftsgesetzgeber u.a. die Voraussetzungen zur
Anerkennung der in anderen EU-Mitgliedstaaten erworbenen Führerscheine partiell neu geregelt. Die Richtlinie 2006/120 ist durch die.
Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnisverordnung v. 7. 1. 2009 umgesetzt worden. Erklärtes Ziel der Neuregelung war unter
anderem die Einschränkung des „ Führerschein -Tourismus“ vorwiegend in neue EU-Mitgliedstaaten mit dem Ziel, im Anschluss an eine
Entziehung oder Beschränkung der inländischen Fahrerlaubnis die strengeren inländischen Vorschriften über die Erteilung einer erneuten
Fahrerlaubnis im Hinblick auf den Nachweis der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen (medizinisch-psychologisches Gutachten) zu
umgehen. In Deutschland manifestierte sich dies in einer Vielzahl verwaltungsgerichtlicher und strafgerichtlicher Verfahren, in denen über
die Anerkennung bzw. Gültigkeit einer während eines Kurzurlaubs in einem angrenzenden EU-Mitgliedstaat erworbenen Führerscheins
zu entscheiden war. Eine prominente Rolle hat dabei insbesondere die Tschechische Republik gespielt, in der mit zahlreichen Internet-
Angeboten („inclusive tour“) für den Erwerb eines Führerscheins auch ohne Begründung eines Wohnsitzes geworben wurde.
Der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Anerkennung einer in einem anderen EU-Mitgliedstaat erworbenen Fahrerlaubnis, der in Art. 1
II der zweiten Führerschein richtlinie 91/439 als sekundärrechtliche Ausprägung der Personenfreizügigkeit verankert ist, erweist sich als
der gemeinschaftsrechtliche Stolperstein im Konflikt zwischen nationalem ordre-public und dem Ziel ungehinderter Freizügigkeit von
Personen, die sich in einem anderen EU-Mitgliedstaat aufhalten oder niederlassen. Statt der früher geforderten Umtauschpflicht hat das
Gemeinschaftsrecht den einheitlichen EU- Führerschein geschaffen, der in der ganzen EU anzuerkennen ist.
Allerdings hat dies nicht zu einer Vereinheitlichung der materiellen Voraussetzungen geführt, unter denen die EU-Mitgliedstaaten
Führerscheine erteilen, in ihrer Geltung einschränken oder entziehen. Die Führerscheinrichtlinie der EG legt lediglich gemeinsame
„Mindestvoraussetzungen“ aus Gründen der Sicherheit im Straßenverkehr fest, wie z.B. das Erfordernis einer Prüfung und die Erfüllung
gewisser gesundheitlicher Erfordernisse (z.B. keine Alkohol- oder Drogenabhängigkeit). Mit der dritten Führerschein richtlinie 2006/126
wird diese Zielsetzung weitergeführt. Ungeachtet dessen sind die Voraussetzungen, unter denen die Eignung zur Führung eines
Kraftfahrzeuges festgestellt und überprüft wird, in den einzelnen Mitgliedstaaten ebenso unterschiedlich wie die Kriterien, unter denen eine
einmal entzogene oder beschränkte Fahrerlaubnis neu erteilt bzw. eine Beschränkung aufgehoben wird. Jeder EU-Mitgliedstaat kann daher
seine möglicherweise schärferen Bestimmungen über Erteilung, Entzug, Aussetzung oder die Aufhebung einer Fahrerlaubnis auf jeden
Führerschein inhaber anwenden
kann, der seinen ordentlichen Wohnsitz in seinem Hoheitsgebiet innehat.

2. Das Territorialprinzip

Zur Verhinderung von Umgehungen inländischer Regelungen hat schon die zweite Richtlinie das Territorialprinzip in der Weise
verankert, dass nur der Mitgliedstaat, in dem der Antragsteller seinen „ordentlichen Wohnsitz“ hat, sofern er nicht die Eigenschaft als
Student im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaates nachweist, einen Führerschein ausstellen darf. Jede Person kann daher nach
dem System des Gemeinschaftsrechts nur Inhaber eines einzigen, von einem EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins sein.
Ordentlicher Wohnsitz wird als Ort mit persönlichen und/oder beruflichen Bindungen definiert, an dem eine Person „gewöhnlich“, d.h.
während mindesten 185 Tagen im Inland wohnt. Im Übrigen regelt Art. 8 der RL 91/439 sowohl für den „Ausstellermitgliedstaat“ als
auch für den „Aufnahmemitgliedstaat“ Details der Anerkennungspflichten sowie des Umtauschs eines gültigen Führerscheins, wenn der
Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat begründet wird. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang Art. 8 II der Richtlinie
91/439, der grundsätzlich jedem Mitgliedstaat das Recht gibt, auf den Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten
Führerschein s seine innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis
anzuwenden und zu diesem Zweck den betreffenden Führerschein erforderlichenfalls umzutauschen. Damit in engem Zusammenhang
steht die Klausel über die Ablehnung der Anerkennung in Art. 8 IV. Danach kann ein Mitgliedstaat es ablehnen, die Gültigkeit eines
Führerschein s anzuerkennen, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem Hoheitsgebiet eine
der in Abs. 2 genannten Maßnahmen angewendet wurde.
Die unbefangene Lektüre dieses Normengefüges würde erwarten lassen, dass eine Umgehung nationaler Regelungen über den Entzug oder
die Beschränkung einer inländischen Fahrerlaubnis schwierig, wenn nicht sogar ausgeschlossen erscheint, sofern nicht eine
Wohnsitzverlegung ins Ausland stattfindet. Dies setzt allerdings eine generelle Kontrollmöglichkeit des „Anerkennungsstaates“ über die
in der Richtlinie niedergelegten Voraussetzungen für die Ausstellung eines neuen Führerschein s einschließlich der Wohnsitzklausel, aber
auch der nationalen Mindeststandards voraus. Der EuGH vertritt jedoch in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass die Überprüfung
der gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen insbesondere hinsichtlich des Wohnsitzes und der Eignung zum Führen von
Kraftfahrzeugen ausschließlich dem „Ausstellermitgliedstaat“ obliegt. Die anderen Mitgliedstaaten sind daher - auch bei Vorliegen
offensichtlicher Defizite - nicht berechtigt, die Ordnungsmäßigkeit der Führerschein ausstellung zu überprüfen. Der alleinige Besitz eines
von einem EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins ist als Nachweis dafür ausreichend, dass der Inhaber dieses Führerscheins am
Tag der Erteilung des Führerscheins die nach der Richtlinie geforderten Voraussetzungen erfüllt. Bezweifelt ein
„Aufnahmemitgliedstaat“ die Ordnungsmäßigkeit der Ausstellung eines in einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins,
so hat er dies dem „Ausstellermitgliedstaat“ mitzuteilen.

3. EuGH-Rechtsprechung zur Anerkennungspflicht

Auch eine im Ausstellermitgliedstaat offensichtlich zur Umgehung inländischer Beschränkungen erworbene Fahrerlaubnis kann daher vom
Wohnsitzstaat nur dann in Frage gestellt werden, wenn sich auf Grund eines Verhaltens des Betroffenen nach Erwerb der von einem
anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins im Inland ein Grund für die mangelnde Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen
ergibt. Die in Art. 8 IV der geltenden Führerschein richtlinie vorgesehene Befugnis, die Anerkennung eines Führerscheins für das
Hoheitsgebiet zu verweigern, wird daher vom EuGH in ständiger Rechtsprechung restriktiv interpretiert. Voraussetzung ist, dass die
Aberkennung oder Beschränkung der Gültigkeit eines in einem anderen EU-Mitgliedstaat nachträglich erworbenen Führerscheins auf
einem Verhalten nach dem Erwerb dieses Führerschein s beruht.
Dementsprechend hat der EuGH die in der Fahrererlaubnisverordnung (FeV) geregelten weitergehenden Ausnahmen von der
Anerkennung ausländischer EU-Fahrerlaubnisse für teilweise gemeinschaftsrechtlich unanwendbar erklärt. Darauf gestützt hat die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Anwendbarkeit der in § 24 IV Nr. 2 und Nr. 3 FeV vorgesehenen Nichtanerkennung einer EU oder
EWR-Fahrerlaubnis erheblich eingeschränkt. So darf insbesondere auch in den Fällen, in denen ein Führerschein entgegen dem
gemeinschaftsrechtlichen Wohnsitzerfordernis ausgestellt worden ist (vgl. § 28 IV Nr. 2 FeV), oder wenn dem Führerschein inhaber zuvor
im Inland eine Fahrerlaubnis von einem Gericht oder einer Verwaltungsbehörde entzogen worden ist (Nr. 3 FeV), die Gültigkeit eines
nachträglich erteilten Führerscheins grundsätzlich nicht in Frage gestellt werden, sofern nicht einer der in der EuGH-Rechtsprechung
anerkannten Ausnahmetatbestände vorliegt.

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II. Ausnahmen vom Anerkennungsgrundsatz

1. Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit des Straßenverkehrs

Die praktisch wichtigste Ausnahme von der Anerkennungspflicht ist die Befugnis jedes Mitgliedstaates, auf seinem Territorium die
öffentliche Ordnung aufrechtzuerhalten und daher auch gegen Störungen und Gefährdungen der Verkehrssicherheit mit polizei- oder
strafrechtlichen Sanktionen einzuschreiten. Da nach dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens davon auszugehen ist, dass der Inhaber
eines ausländischen Führerscheins die gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen zur Führung von Kraftfahrzeugen zur Zeit der
Ausstellung des Führerscheins erfüllt hat, darf als Gefährdung
der öffentlichen Ordnung ein früheres Verhalten nicht zu Grunde gelegt werden. Gemeinschaftsrechtlich zulässig sind daher nur
Sanktionen auf Grund eines späteren Verhaltens des Führerschein inhabers im „Aufnahmemitgliedstaat“. Als „Verhalten“ in diesem Sinne
ist nicht notwendig nur der aktive Verstoß gegen Verkehrsregeln anzusehen, sondern auch ein Tatbestand, der eine konkrete Gefahr für
die Sicherheit des Straßenverkehrs im polizeirechtlichen Sinne erkennen lässt.
Insofern lässt sich zwischen aktivem Tun, das nach der EuGH-Rechtsprechung unzweifelhaft unter Art. 8 IV der Richtlinie fällt und
allgemeinen Eignungsmängeln, die sich auf Grund konkreter Verdachtsgründe erneut konkretisiert haben, nicht scharf unterscheiden.
Zentrales Kriterium für die Grenzziehung ist der Zweck des vom EuGH in den Vordergrund gestellten Anerkennungsgrundsatzes. Dass
zum Zeitpunkt der Ausstellung der EU-Fahrerlaubnis die allgemeine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen vorlag, darf vom
„Aufnahmemitgliedstaat“ nicht in Frage gestellt werden. Zweifel an der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen dürfen daher nicht auf
einen früheren, zum Entzug der Fahrerlaubnis führenden Tatbestand allein gestützt werden. Nicht ausreichend sind lediglich fortbestehende
Zweifel an der Wiedererlangung einer Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, wohl aber konkrete Erkenntnisse über einen weiterhin
bestehenden Alkoholmissbrauch oder Drogenkonsum, auch wenn sie (noch) nicht zu einem konkreten Verkehrsverstoß des
Führerschein inhabers geführt haben, sofern sie sich in einem „Verhalten“ des Führerschein inhabers manifestiert haben.

2. Sperrfrist

Eine weitere Ausnahme lässt der EuGH zu, wenn eine ausländische EU-Fahrerlaubnis während einer laufenden Sperrfrist für die
Neuerteilung einer entzogenen inländischen Fahrerlaubnis ausgestellt wird. In den Fällen Kapper, Halbritter und Kremer stellt der EuGH
fest, dass die Pflicht zur Anerkennung davon abhängig ist, dass die Frist vor der Neuerteilung des Führerschein s entweder abgelaufen war
oder keine Sperrfrist bestand. Die in der deutschen Rechtsprechung entstandene Unklarheit, ob dies auch dann gilt, wenn der
Führerschein zwar vor Ablauf der Sperrfrist ausgestellt, aber erst danach im Inland benutzt wird ist durch die EuGH-Rechtsprechung im
Fall Möginger 20 dahin geklärt, dass der Zeitpunkt der Ausstellung der Fahrerlaubnis entscheidend ist und daher eine Strafbarkeit nach § 21
StVG auch dann in Frage kommt, wenn der Führerschein erst nach Ablauf der Sperrfrist genutzt wird.

3. Nichteinhaltung des Wohnsitzerfordernisses

In seiner neueren Rechtsprechung hat der EuGH - unter der Geltung der 2. Führerschein richtlinie - die bislang anerkannten Ausnahmen
vom Grundsatz der Anerkennung auf weitere Fallgestaltungen, in denen die Nichteinhaltung gemeinschaftsrechtlicher Erfordernisse, wie
z.B. des Wohnsitzerfordernisses offenkundig war oder in denen eine Umgehungsabsicht sich daraus ergab, dass während eines noch
laufenden, nicht abgeschlossenen Entziehungs- oder Beschränkungsverfahrens eine Fahrerlaubnis in einem anderen EU-Mitgliedstaat
erlangt wurde, ausgeweitet.
In den Urteilen Wiedemann und Funk und Zerche u.a. wurde die Pflicht zur Anerkennung der Fahrerlaubnis eingeschränkt, wenn sich aus
dem Führerschein selbst (Wohnsitzeintrag) oder „anderen, vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen“
ergibt, dass zum Zeitpunkt der Ausstellung des Führerschein s sein Inhaber auf den im Hoheitsgebiet des ersten Mitgliedstaates eine
Maßnahme des Entzugs einer früheren Fahrerlaubnis angewendet worden ist, seinen ordentlichen Wohnsitz nicht im Hoheitsgebiet des
Ausstellermitgliedstaates hatte. Ungeachtet dessen hält der EuGH daran fest, dass die in der Richtlinie niedergelegte Anerkennungspflicht
es einem Mitgliedstaat verwehrt, eine EU-Fahrerlaubnis, die zu einem späteren Zeitpunkt von einem anderen EU-Mitgliedstaat außerhalb
einer für den Betroffenen geltenden Sperrzeit ausgestellt worden ist, nicht anzuerkennen mit der Begründung, dass der Inhaber des
Führerschein s die Bedingungen nicht erfülle, die nach den Rechtsvorschriften des ersten Mitgliedstaates für die Neuerteilung einer
Fahrerlaubnis nach dem Entzug einer früheren Fahrerlaubnis vorliegen müssten.
Der EuGH begründet die Einschränkung der Anerkennungspflicht damit, dass in diesem Fall die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährdet
sein könnte, wenn die Wohnsitzvoraussetzung in Bezug auf eine Person, auf die eine Maßnahme der Einschränkung, der Aussetzung, des
Entzugs oder der Aufhebung der Fahrerlaubnis angewendet worden sei, nicht beachtet würde. Unter diesen Voraussetzungen dürfe ein
Mitgliedstaat auch die vorläufige Aussetzung der Fahrberechtigung anordnen, während der Ausstellermitgliedstaat die Modalitäten der
Ausstellung dieses Führerschein s überprüft. Zugleich stellt der EuGH klar, dass dies keine Berechtigung des Mitgliedstaates beinhaltet,
die Aussetzung der Gültigkeit eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s generell anzuordnen, während der
Ausstellermitgliedstaat die Ordnungsmäßigkeit der Ausstellung dieses Führerschein s (auf Anfrage des Aufnahmemitgliedstaats) überprüft.
So richtig im Ergebnis diese Ausnahmen auch sind, so wenig überzeugt dogmatisch die vom EuGH zur Begründung vorgebrachte
Argumentation mit der Gefährdung der Sicherheit des Straßenverkehrs. Ist maßgeblich auf die Verkehrssicherheit abzustellen, so besteht
kein vernünftiger Grund, der offenkundigen Nichtbeachtung anderer Standards der Führerscheinrichtlinie ein geringeres Gewicht
beizumessen, so z.B. in den Fällen, in denen ein Mitgliedstaat unter Verstoß gegen seine Prüfungspflicht alkohol- oder drogenabhängigen
Führerschein bewerbern im Anschluss an einer vorangegangene Entziehung der Fahrerlaubnis einen neuen Führerschein ausstellt.
Folgerichtig versucht denn auch der VGH BW die EuGH-Formulierung von der Unrichtigkeit der Wohnsitzeintragung auf Grund der
Angaben im Führerschein selbst oder auf Grund der vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden „unbestreitbaren Informationen“ auf solche
Informationen zu erstrecken, die dem Ausstellermitgliedstaat vorgelegen hätten und daher unbestreitbar seien. Es sei nämlich kaum
verstellbar, dass der EuGH die Berücksichtigung von Informationen über einen Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis, die dem
Ausstellermitgliedstaat vorgelegen hätten und vom Fahrerlaubnisinhaber bestätigt würden, generell als gemeinschaftsrechtswidrig
ausschließen könnte.

4. Unterlaufen inländischer Maßnahmen

Eine weitere Ausnahme akzeptiert der EuGH, wenn die Erteilung eines EU- Führerschein s in einem anderen Mitgliedstaat die in der
Richtlinie niedergelegte Befugnis, auf die im Inland wohnenden Führerschein inhaber die inländischen Vorschriften über Beschränkung
oder Entziehung der Fahrerlaubnis anzuordnen, unterlaufen würde. Grundsätzlich
geht der EuGH davon aus, dass es einem Mitgliedstaat lediglich verwehrt ist, eine später erlangte Fahrberechtigung nicht anzuerkennen,
„die sich aus einem zu einem späteren Zeitpunkt von einem anderen Mitgliedstaat außerhalb der für den Betroffenen geltenden Sperrzeit
ausgestellten Führerschein ergibt“. In den Urteilen Weber und Möginger hat der EuGH jedoch festgestellt, es könne einem
Mitgliedstaat nicht verwehrt werden, die Anerkennung eines in einem anderem EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s im
Anschluss an einen Entzug der Fahrerlaubnis abzulehnen, sofern dieser Führerschein während der Dauer der Gültigkeit einer Maßnahme
der Aussetzung der im erstgenannten Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis ausgestellt wurde und sowohl diese Maßnahme als auch der
spätere Entzug aus den zum Zeitpunkt der Ausstellung des zweiten Führerschein s bereits vorliegenden Gründen gerechtfertigt sind.
Im Fall Weber, der eine tschechische Fahrerlaubnis unmittelbar im Anschluss an ein Fahrverbot erwarb und dem nach Ausstellung des
tschechischen Führerschein s die Fahrerlaubnis in Deutschland auf Grund derselben Tat entzogen wurde, hat der EuGH mit folgender
Begründung die Ablehnung der Gültigkeit gerechtfertigt:
„Einen Mitgliedstaat mit der Begründung, dass der Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins nach
dessen Erteilung keine Zuwiderhandlung im Gebiet des erstgenannten Mitgliedstaates begangen hat, zur Anerkennung der Gültigkeit dieses
Führerscheins zu verpflichten, obwohl diese Person noch einer gültigen, durch eine vor dieser Erteilung liegende Tat gerechtfertigten
Maßnahme des Entzugs der Fahrerlaubnis unterliegt, schüfe nun aber gleichsam einen Anreiz für Täter von Zuwiderhandlungen, die mit
einer Maßnahme des Entzugs bestraft werden können, sich unverzüglich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um den verwaltungsoder
strafrechtlichen Folgen dieser Zuwiderhandlungen zu entgehen, und zerstörte letztendlich das Vertrauen, auf dem das System der
gegenseitigen Anerkennung der Führerschein e beruht“.
Unmittelbare Folge der neueren EuGH-Rechtsprechung ist, dass die Missachtung des Wohnsitzerfordernisses mit zumindest
stillschweigender Duldung des Ausstellermitgliedstaates jedenfalls dann nicht mehr ausreicht, wenn auf Grund des Führerscheineintrags
kein ordentlicher Wohnsitz im Ausstellermitgliedstaat zum Zeitpunkt der Ausstellung des Führerschein s eingetragen ist oder auf Grund
anderer, „vom Ausstellermitgliedstaat herrührender Informationen“ der fehlende Wohnsitz feststeht.
Es ist wohl davon auszugehen, dass diese Fälle in Zukunft eher seltener auftreten werden, dafür aber stärkere Anstrengungen darauf
verwendet werden, einen „Scheinwohnsitz“ zu begründen oder aber die bisher noch wenig genutzten Ausnahmeklauseln vom
Wohnsitzerfordernis durch den „Aufenthalt“ als „Student“ während eines Mindestzeitraums im Hoheitsgebiet des ausstellenden
Mitgliedstaates zu nutzen. Aus dem Wortlaut des Art. 7 I lit. b der Richtlinie 91/439 folgt, dass in diesen Fällen ein „ordentlicher
Wohnsitz“ im Führerschein des Ausstellermitgliedstaates nicht eingetragen werden muss. Legt man die bisherige EuGHRechtsprechung
zu Grunde, dürfte wohl kaum ein Zweifel daran bestehen, dass insoweit der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens
Anwendung findet. Es obliegt daher dem Ausstellermitgliedstaat zu prüfen, ob ein Bewerber als „Student“ einen Aufenthalt von mind. 6
Monaten in seinem Hoheitsgebiet absolviert hat. Der Aufnahmemitgliedstaat darf diese Voraussetzung grundsätzlich nicht überprüfen.
Wird nicht eine weitere „Offenkundigkeitsausnahme“ vom EuGH zugelassen, so ist anzunehmen, dass angesichts seiner Unklarheit der
Begriff „Student“ noch ein weit größeres Missbrauchspotential in sich birgt als der „Scheinwohnsitz“.
Das OVG NRW wirft daher ebenso wie der VGH BW die Frage auf, ob nicht auch in anderen Fällen offenkundiger Verstöße gegen die
Wohnsitzvoraussetzung Ausnahmen von der Anerkennungspflicht gelten müssen. In der Tat scheint es kaum plausibel, danach zu
differenzieren, ob sich die Offenkundigkeit aus einem Dokument des Aufnahmemitgliedstaats oder aus Verlautbarungen oder
Verhaltensweisen des Führerschein inhabers selbst ergeben. Ähnlich argumentiert der VGH BW, dass tragender Grund für die
Gegenüberstellung der vom Ausstellerstaat herrührenden Informationen und den vom Aufnahmemitgliedstaat stammenden Erkenntnissen
gewesen sein dürfte, Ausnahmen vom Prinzip der gegenseitigen Anerkennung auf ein Mindestmaß zu beschränken und auszuschließen,
dass die gegenseitige Anerkennung von einem im Aufnahmemitgliedstaat durchzuführenden allgemeinen Prüfungs- und
Anerkennungsverfahren abhängig gemacht werde, der Aufnahmemitgliedstaat also von sich aus ohne konkreten Anlass in Ermittlungen
hinsichtlich des Wohnsitzerfordernisses eintrete. Der gemeinschaftsrechtliche Anerkennungsgrundsatz werde aber in seiner Wirksamkeit
nicht beeinträchtigt, wenn ein Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis auf Grund von Informationen feststehe, die dem
Ausstellermitgliedstaat bekannt gewesen seien oder bei ordnungsgemäßer Prüfung hätten bekannt sein müssen, und der
Fahrerlaubnisinhaber die Richtigkeit der Information bestätigt.

5. Zulässigkeit weiterer Offenkundigkeitsausnahmen?

Ob diese Argumentation Gnade vor dem EuGH finden wird, ist jedoch zweifelhaft. Wenn der EuGH eine Ausnahme vom Grundsatz der
Anerkennungspflicht zulässt, dann deshalb, weil bei den vom Ausstellermitgliedstaat selbst stammenden Informationen der Grundsatz des
gegenseitigen Vertrauens nicht in Frage gestellt wird. Der EuGH schließt in seiner Formulierung eine Ausnahme auch dann aus, wenn
sich anhand der vom Aufnahmemitgliedstaat stammenden Informationen die Unrichtigkeit der Führerschein ausstellung offenkundig ist.
Auf die Offenkundigkeit der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit allein wird man daher nicht abstellen können. Die Argumentation, dass dem
Ausstellermitgliedstaat die Unrichtigkeit „hätte bekannt sein müssen“, führt dagegen letztlich zu einer Überprüfungsbefugnis des
Aufnahmemitgliedstaates, auch wenn der Führerschein inhaber letztlich selbst durch seine Einlassung den Schluss auf die
Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Ausstellung des Führerschein s bestätigt. Wie auch immer diese Frage in der Rechtsprechung
beantwortet werden wird, die Abgrenzungskriterien des EuGH bleiben unbefriedigend und tragen zur Rechtssicherheit wenig bei. Die
Erwägungen des EuGH zur Sicherheit des Straßenverkehrs müssten eigentlich zur Entwicklung einer Missbrauchsdogmatik führen, der der
EuGH bislang stets entgegengetreten ist, wenn sie dazu geführt hätte, den Grundsatz der voraussetzungslosen Anerkennung der von
einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Bescheinigungen, Erlaubnisse usw. einzuschränken.
Zwar hat der EuGH verschiedentlich in Urteilen zur Anerkennung von Bescheinigungen oder Fähigkeitsnachweisen
auf das Recht der Mitgliedstaaten hingewiesen, Maßnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass die Marktfreiheiten, deren
Verwirklichung die betreffende Richtlinie gewährleisten will, von den Betroffenen dazu benutzt wird, sich den für die Staatsangehörigen
dieses Landes geltenden Berufsregelungen zu entziehen. Der EuGH korrigiert diese Feststellung jedoch alsbald durch die Hinzufügung,
dass dies die volle Wirksamkeit und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrecht und der mit den Marktfreiheiten verbundenen
Rechtspositionen nicht schmälern darf. Im Ergebnis ist daher, sofern nicht strafbare Handlungen (Betrug usw., Benutzung gefälschter
Dokumente) vorliegen, die Berufung auf gemeinschaftsrechtlich gewährte Rechtspositionen, wie z.B. das Recht, eine im Ausland
erworbene Fahrerlaubnis auch in anderen Mitgliedstaaten zu nutzen, regelmäßig nicht als missbräuchlich angesehen worden, auch wenn
eine Absicht der Umgehung innerstaatlicher Regeln auf Grund objektiver Gegebenheiten naheliegt oder wenn Marktfreiheiten zu einem
Zweck in Anspruch genommen werden, die der Intention gemeinschaftsrechtlicher Freiheiten widerspricht.
Am deutlichsten ist dies vielleicht in der berühmten Paletta-Entscheidung des EuGH offenkundig geworden, in der der EuGH auch einen
einigermaßen offenkundigen Missbrauch von Arbeitsunfähigkeitszeugnissen ungeachtet konkreter Anhaltspunkte dafür, dass inhaltlich
unrichtige Bescheinigungen in anderen Mitgliedstaaten ausgestellt worden waren, nicht als ausreichend angesehen hat, den Grundsatz des
gegenseitigen Vertrauens und der vorbehaltlosen Anerkennung in Frage zu stellen.
Man wird daher trotz des vom VGH vorgebrachten Hinweises darauf, dass die Gerichte der Mitgliedstaaten auch nach der EuGHRechtsprechung
die Ziele gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen zu beachten hätten, bezweifeln, ob der EuGH bereit sein wird,
ernstzunehmende und konkrete Anhaltspunkte für eine dem Zweck gemeinschaftsrechtlicher Freiheiten widersprechende Inanspruchnahme
gemeinschaftsrechtlicher Freiheiten ausreichen zu lassen, um den Grundsatz der Anerkennung einzuschränken.

6. Wirkungen des Ausschlusses der Anerkennung

Als Schlussfolgerung ist festzuhalten, dass mit der neueren EuGH-Rechtsprechung in einigen Fällen offenkundiger Verstöße gegen das
Wohnsitzerfordernis die Anerkennungspflicht eingeschränkt worden ist. Die 3. Änderungsverordnung zur FeV trägt dem durch die
Neuformulierung Rechnung, wonach eine Anerkennung ausgeschlossen ist für Führerschein inhaber, die
„ausweislich des Führerschein s oder vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der
Erteilung ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland hatten, es sei denn, dass sie als Studierende oder Schüler im Sinne des § 7 II die
Fahrerlaubnis während eines mindestens sechsmonatigen Aufenthalts erworben haben.“
Rechtsfolge eines Tatbestandes nach § 28 IV 1 Nr. 2 und 3 FeV ist, dass keine Berechtigung im Inland zum Führen von Kraftfahrzeugen
auf Grund der im EU-Ausland ausgestellten Fahrerlaubnis besteht, ohne dass es einer Entziehung oder einer behördlichen Verfügung
bedürfte.
Nach Auffassung des OVG NRW stößt jedoch eine Versagung der Anerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis auf Bedenken, wenn zu
Tage tritt, dass die vormaligen Fahreignungszweifel gegen den Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis nicht mehr begründet sind. Das
Erfordernis einer einzelfallbezogenen Prüfung, deren Ergebnis nicht von vornherein abschätzbar sei, schließe es aus, die Ablehnung der
Anerkennung eines von einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s allein auf eine abstrakt-generelle Rechtsnorm wie §
28 IV FeV zu gründen. Anderenfalls bliebe die Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis in der Schwebe. Eine derartige Rechtsunsicherheit
sei weder mit rechtsstaatlichen Erwägungen noch mit den Intentionen bei der Schaffung europaweit geltender Fahrerlaubnisse zu
vereinbaren.
Soweit sich diese Bedenken auf europarechtliche Argumente stützen, werden sie dadurch widerlegt, dass in der Rechtsprechung des EuGH
von der „Anerkennung der Gültigkeit“ der ausländischen Fahrerlaubnis gesprochen wird. Der EuGH geht daher davon aus, dass jedenfalls
gemeinschaftsrechtlich die Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen auf Grund einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis entfallen
kann, ohne dass es einer weiteren Einzelfallprüfung oder eines behördlichen Verfahrens bedürfte. Aber auch rechtsstaatliche Erwägungen
im Hinblick auf die Bestimmbarkeit von Strafnormen stehen der Beschränkung der Geltung ausländischer EU-Fahrerlaubnisse nicht
entgegen. Zumindest aus der Sicht des Betroffenen ist das Erfordernis eines ordentlichen Wohnsitzes im Ausstellermitgliedstaat
hinreichend klar feststellbar. Die Unklarheiten, die sich aus der Auslegung der EuGH-Rechtsprechung ergeben, beziehen sich nicht
eigentlich auf die gemeinschaftsrechtlich festgelegten Voraussetzungen zum Erwerb eines gültigen Führerschein s im EU-Ausland,
sondern auf die an sich nicht schutzwürdigen Möglichkeiten des Unterlaufens dieser Voraussetzungen.
Mit Inkrafttreten der 3. Änderungsverordnung wird zudem eine Befugnis der Behörde begründet, einen feststellenden Verwaltungsakt über
die Berechtigung zur Führung von Kraftfahrzeugen zu erlassen, wobei in einer erweiterten Auslegung der Vorschrift auch dem
Führerschein inhaber die Möglichkeit einzuräumen sein wird, einen feststellenden Verwaltungsakt über die Berechtigung zur Nutzung
seines ausländischen Führerschein s zu beantragen.
Ist vor der neueren Rechtsprechung des EuGH eine EU-Fahrerlaubnis entzogen worden, so kommt eine Umdeutung der
Führerschein entziehung in einen feststellenden Verwaltungsakt derart in Frage, dass die Fahrerlaubnis den Inhaber nicht zum Führen von
Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt.

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III. Die Neuregelung der Anerkennung in der Führerschein richtlinie und die Neufassung der FeV

1. Verschärfte Prüfungsanforderungen im Ausstellermitgliedstaat

In der 3. Führerschein richtlinie v. 20. 12. 2006 finden sich in Art. 7 V und Art. 11 Nr. 4 Neuerungen über die Voraussetzungen für die
Ausstellung eines Führerschein s und die Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s. Für die
Ausstellung von Führerschein en gelten verschärfte Sorgfaltsanforderungen. So muss ein Mitgliedstaat die Ausstellung des Führerschein s
ablehnen, wenn erwiesen ist, dass der Bewerber bereits einen Führerschein besitzt. Hierzu müssen ggf. Nachforschungen in Fällen eines
begründeten Verdachts angestellt werden. Zu diesem Zweck sollen die Mitgliedstaaten ein noch einzurichtendes „EU- Führerscheinnetz“
nutzen, zu dem die Richtlinie allerdings keine weiteren Angaben macht. Auch sind die Mitgliedstaaten nunmehr verpflichtet, einem
Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde, keinen Führerschein
auszustellen. Freilich gelten diese für den
Ausstellermitgliedstaat verschärften Pflichten erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist bis 19. 1. 2011, sofern ein Mitgliedstaat nicht vor
diesem Zeitpunkt die erforderlichen Vorschriften erlassen hat. Bis zu diesem Zeitpunkt können daher die Mitgliedstaaten weiterhin
Personen führerscheine ausstellen, denen in anderen Mitgliedstaaten der Führerschein entzogen worden ist . Es gibt auch keine
Reziprozität in dem Sinne, dass eine Anerkennungspflicht eingeschränkt wäre, wenn die Mitgliedstaaten nach Fristablauf die 3.
Führerschein richtlinie nicht oder nur unzureichend umgesetzt haben oder die Anwendung erhebliche Defizite aufweist.
Von erheblicher praktischer Bedeutung ist die Frage, ob mit der Neuformulierung der Anerkennungsregeln in Art. 11 IV der 3.
Führerschein richtlinie der Anerkennungsgrundsatz auch in den Fällen des Erwerbs einer Fahrerlaubnis nach Ablauf der Sperrfrist deutlich
eingeschränkt worden ist und damit der Rechtsprechung des EuGH über die gemeinschaftsrechtliche Unanwendbarkeit von § 28 IV 1 Nr. 3
und 4 FeV der Boden entzogen worden ist.

2. Erweiterte Befugnisse zur Nichtanerkennung?

Auch nach Ablauf der Umsetzungsfrist für Art. 11 IV der Richtlinie 2006/126, d.h. ab 19. 1. 2011 wird der EuGH jedoch voraussichtlich
den Mitgliedstaaten keine Befugnis zuerkennen, die Anerkennung einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis nach Ablauf der Sperrfrist oder
im Falle des Fehlens einer Sperrfrist zu verweigern und den Führerschein inhaber auf die bloße Möglichkeit zu verweisen, einen Antrag
auf Erteilung einer Erlaubnis zur Nutzung des ausländischen Führerscheins nach § 28 V FeV zu stellen, sofern die Gründe für die
ursprüngliche Entziehung der Fahrerlaubnis nicht mehr bestehen.
Weder Wortlaut noch Entstehungsgeschichte der 3. Führerschein richtlinie stützen die Annahme einer Einschränkung der EuGHRechtsprechung
zur Reichweite des Anerkennungsgrundsatzes. Die Neufassung des Art. 11 IV 2 und 3 sieht vor:
„Ein Mitgliedstaat lehnt die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerschein s ab, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person
ausgestellt wurde, deren Führerschein im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaates eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen
worden ist.
>Ein Mitgliedstaat kann es ferner ablehnen, einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat aufgehoben wurde,
einen Führerschein auszustellen.“
Diese Formulierung lehnt sich weitgehend an Art. 8 II der 2. Führerschein richtlinie an. Geändert hat sich in der Formulierung im
Wesentlichen nur die Ersetzung einer Ermessensklausel durch eine Pflicht, die Anerkennung zu verweigern. Inhaltlich ist jedoch die
Vorschrift weitgehend identisch geblieben, wenn man davon absieht, dass Art. 8 IV 2 der geltenden Richtlinie auf Maßnahmen nach II
verweist, während Art. 11 IV der Neufassung nicht mehr auf Maßnahmen nach II (Anwendung der innerstaatlichen Vorschriften über
Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis) verweist, sondern direkt auf die Einschränkung, Aussetzung oder
Entziehung im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaates Bezug nimmt.
Die Folgerung, dass damit der bisherigen EuGH-Rechtsprechung die Grundlage entzogen würde, wäre allerdings nur dann tragfähig, wenn
die EuGH-Rechtsprechung zur Unanwendbarkeit von Art. 28 IV Nr. 2 und 4 FeV entscheidend auf der Verknüpfung von Art. 8 IV mit II
beruhen würde und weiterhin aus der Formulierung von Abs. 2 abgeleitet werden könnte, dass in Fällen nachträglich eintretender
Ereignisse ein Mitgliedstaat von seinen Befugnissen Gebrauch machen kann. Weder das Urteil Kapper noch die nachfolgende
Rechtsprechung stützen aber eine solche Auslegung. Vielmehr begründet der EuGH seine restriktive Auslegung von Art. 8 IV der
Richtlinie 91/439 entscheidend mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr,
für die dem Grundsatz der Anerkennung von Führerscheinen große Bedeutung zukommt. Dabei wird zwischen Abs. 2 und Abs. 4
argumentativ nicht unterschieden. Der EuGH stellt fest, dass im Hinblick auf die Bedeutung der Individualverkehrsmittel der Besitz eines
vom Aufnahmestaat ordnungsgemäß anerkannten Führerscheins Einfluss auf die tatsächliche Ausübung einer großen Zahl von
unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeiten und, allgemeiner gesagt, der Freizügigkeit durch die unter das Gemeinschaftsrecht
fallenden Personen haben kann. Eine nationale Regelung, die wie § 28 FeV gerade darauf abziele, die zeitliche Wirkung einer Maßnahme
des Entzugs oder der Aufhebung einer früheren Fahrerlaubnis auf unbestimmte Zeit zu verlängern und den deutschen Behörden die
Zuständigkeit für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis vorzubehalten, wäre daher
„die Negation des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine selbst, der den Schlussstein des mit der Richtlinie
91/439 eingeführten Systems darstellt“.
Der EuGH hat diese Grundsätze auch in seiner neuesten Rechtsprechung bestätigt 48. Sie sind die Grundlage für die restriktive Auslegung
von Art. 8 IV 1 der Richtlinie 91/439. Keine Anzeichen deuten darauf hin, dass der EuGH zu Art. 11 IV der Richtlinie 2006/126 eine
andere Auffassung einnehmen könnte.
Auch aus der Entstehungsgeschichte der 3. Führerschein richtlinie lässt sich nichts für eine erweiterte Befugnis der Mitgliedstaaten zur
Nichtanerkennung der von einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis ableiten. Die Erwägungsgründe der 3. Richtlinie
enthalten keine Hinweise auf eine Änderung der Rechtsgrundlagen zur Anerkennung. Erwägungsgrund Nr. 6 verweist in allgemeiner Form
auf die Anerkennungspflicht der Mitgliedstaaten und Erwägungsgrund Nr. 15 auf die allgemeine Befugnis der Mitgliedstaaten, aus
Gründen der Verkehrssicherheit ihre innerstaatlichen Bestimmungen über den Entzug, die Aussetzung, die Entziehung und die Aufhebung
einer Fahrerlaubnis auf einen Führerschein inhaber anzuwenden, der seinen ordentlichen Wohnsitz in ihrem Hoheitsgebiet begründet hat.
Der Gemeinsame Standpunkt des Rates v. 18. 9. 2006 weist zwar in der Begründung der Richtlinie auf den Zweck der Verhinderung des
„ Führerschein betrugs“ hin. Der Rat verweist in diesem Zusammenhang aber ausschließlich auf die neuen Vorschriften über die
Überprüfung der Wohnsitzklausel. Er verweist hierfür auf die Vorschriften, die einen Mitgliedstaat dazu verpflichten
Ferner werden die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Personen, deren Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt,
ausgesetzt oder entzogen wurden, die Ausstellung
bzw. die Anerkennung der Gültigkeit von Führerschein en zu verweigern. Nichts an dieser Begründung deutet auf eine Korrektur der
EuGH-Rechtsprechung zur Reichweite der Pflicht zur Anerkennung einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis hin. Gegen die Absicht einer
Revision der EuGH-Rechtsprechung spricht schließlich gerade die Umformulierung der bisherigen Befugnis, die Anerkennung abzulehnen
in eine Pflicht zur Ablehnung der Gültigkeit der Fahrerlaubnis. Würde man Art. 11 IV im Sinne einer generellen Pflicht verstehen, den in
einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein allein auf Grund einer früher verfügten inländischen Entziehung oder
Beschränkung der Fahrerlaubnis zu versagen, ohne Rücksicht darauf, ob eine Sperrfrist verhängt oder abgelaufen ist, würde der in
- die Ausstellung eines Führerschein s abzulehnen, wenn erwiesen ist, dass der Bewerber bereits einen Führerschein besitzt und
- bei der Ausstellung, Ersetzung, Erneuerung oder dem Umtausch eines Führerschein s zusammen mit anderen Mitgliedstaaten
Nachforschungen anzustellen, wenn ein hinreichend begründeter Verdacht besteht, dass der Bewerber bereits Inhaber eines anderen
Führerschein s ist.

ständiger EuGH-Rechtsprechung herangezogene Grundsatz einer Anerkennungspflicht „negiert“. Die in § 28 V FeV vorgesehene
Möglichkeit, auf Antrag eine Genehmigung zur Nutzung des Führerschein s zu erhalten, findet sich nicht in der Richtlinie und kann daher
auch als Argument für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts nicht herangezogen werden. Im übrigen würde gerade der Verweis auf ein
im Aufnahmemitgliedstaat durchzuführendes Genehmigungsverfahren dezidiert der EuGH-Rechtsprechung widersprechen, wonach frühere
Inhaber einer Fahrerlaubnis, die in einem Mitgliedstaat entzogen oder aufgehoben wurde, nicht verpflichtet werden können, bei den
zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaates die Erlaubnis zu beantragen, von einer Fahrberechtigung Gebrauch zu machen, die sich aus
einem später in einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein ergibt.

Zitat

IV. Schlussfolgerungen und Zusammenfassung

1. Die 3. Führerschein richtlinie hat an den grundsätzlichen Voraussetzungen, unter denen ein Mitgliedstaat nach der EuGHRechtsprechung
zur Anerkennung eines in einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s verpflichtet ist, nichts geändert.

2. Wesentliche Neuregelungen betreffen verschärfte Pflichten des „Ausstellermitgliedstaates“, Bewerbern, denen der Führerschein in
einem anderen Mitgliedstaat aberkannt oder entzogen worden ist, keinen neuen Führerschein auszustellen und die Einhaltung der
Voraussetzung eines ordentlichen Wohnsitzes zu prüfen.

3. Beim Aufnahmemitgliedstaat wird die bisherige Befugnis, im Anschluss an eine Führerschein entziehung oder Beschränkung der
Fahrerlaubnis für die Dauer einer Sperrfrist oder eines Fahrverbots die Anerkennung der Gültigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat
nachträglich ausgestellten Führerschein s zu verweigern, zur Pflicht.

4. Eine höhere Effektivität werden diese Vorschriften nur dann entfalten, wenn effektivere Kontrollmöglichkeiten, insbesondere durch
obligatorische Konsultation eines EU-weiten Führerschein registers und verstärkte Überwachungsmechanismen, die auch die Aussetzung
von Anerkennungspflichten einschließen, wenn ein Mitgliedstaat seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zur Überprüfung der
zur Ausstellung eines Führerschein s erforderlichen Voraussetzungen nicht ausreichend nachkommt, ermöglicht werden.

5. Nichts spricht für die Annahme, dass Art. 11 IV 2 der EuGH-Rechtsprechung, wonach ein Mitgliedstaat nicht berechtigt ist, die
Anerkennung eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein s unter Berufung auf seine nationalen Vorschriften
unbegrenzt zu verweigern, die Grundlage entzogen würde.

6. Einem nach Ablauf der Sperrfrist in einem anderen Mitgliedstaat ordnungsgemäß, d.h. unter Bescheinigung des Wohnsitzes im Ausland
oder eines Studienaufenthaltes für mind. 6 Monate ausgestellten Führerschein s wird daher weiterhin nicht die Gültigkeit im Inland auf
Grund von Zweifeln an der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen versagt werden können, wenn nicht auf Grund eines Verhaltens des
Führerschein inhabers straf- oder polizeirechtliche Maßnahmen ergriffen werden.
*Der Verf. ist Inhaber des Lehrstuhls für öff. Recht, Völker- und Europarecht an der Universität Konstanz.